Le concessioni demaniali nei porti turistici

Convegno “Profili Giuridici della Nautica da Diporto” – Relazione

A cura dell’Avv. Roberto Maffia

Si definisce porto turistico o Marina quel particolare tipo di infrastruttura portuale realizzata per uso prettamente diportistico, dotata di attrezzature di rimessaggio, riparazione e rifornimento e attrezzato al ricovero di unità che possono andare dal piccolo cabinato al grande yacht. Per la sua specifica funzione si trova in genere in località caratterizzate da attività di turismo. Può essere naturale, se è ricavato da insenature rocciose, piccoli fiordi o baie, oppure artificiale se costruito interamente con varie tipologie costruttive (calcestruzzo, prefabbricati, strutture galleggianti o pontili sospesi). Per assolvere alla sua specifica funzione deve essere dotato di tutte le attrezzature per l’assistenza ed il rifornimento sia di carburante ed acqua potabile, che di generi alimentari per i rifornimenti di bordo (cambusa). Nei porti turistici possono essere collocate gru di alaggio o piccoli bacini di carenaggio per le unità di dimensioni più grandi. Il procedimento di concessione dei beni del demanio marittimo, finalizzato alla realizzazione delle strutture dedicate alla nautica da diporto è regolato dal D.P.R. 2 dicembre 1997 n. 509, “ Regolamento recante la disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione delle strutture della nautica da diporto” . La ragione di detto intervento normativo risiede essenzialmente nel voler far fronte, da parte dello Stato, alla carenza di strutture destinate alla nautica da diporto a fronte, da un lato l’esiguità dei mezzi finanziari da potervi destinare, e dall’altro, dal sempre maggior numero di unità da diporto presenti sui nostri mari. In quest’ottica si è cercato non solo di legittimare ma anche di promuovere l’iniziativa dei privati volta alla realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto. Ci soffermeremo ora sulla normativa testè richiamata analizzandone gli aspetti peculiari. L’art. 1 disciplina l’ambito di applicazione del procedimento di concessione di aree demaniali per la realizzazione di quelle strutture funzionali al turismo nautico che devono individuarsi nel porto turistico, nell’approdo turistico e nei punti di ormeggio.

Il predetto regolamento non disciplina, però, il sistema di concessione per la realizzazione di punti d’ormeggio. Questo perché il punto d’ormeggio è, come si intuisce dalla definizione, una struttura di non grandi dimensioni, situata all’esterno dell’ambito portuale vero e proprio, composta anche da strutture facilmente amovibili; il sistema concessorio per tali strutture, pertanto, sembra dover esser disciplinato, per ragioni di celerità dalle procedure relative alle strutture turistico-ricreativo di competenza delle regioni. L’art. 2 definisce quali siano le strutture dedicate alla nautica da diporto e precisamente: a) Il porto turistico, ossia l’insieme delle strutture amovibili ed inamovibili realizzate con opere a terra o a mare al fine di servire unicamente o precipuamente la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante la prestazione di servizi complementari. b) L’approdo turistico che è, invece, la porzione dei porti polifunzionali avente il medesimo scopo, attrezzata mediante l’apprestamento di ulteriori e connessi servizi; c) i punti d’ormeggio, infine, sono le aree demaniali marittime e gli specchi d’acqua dotati di strutture che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da diporto. Quanto alla competenza per il rilascio della concessione, come è noto, tutti i porti ed aree demaniali marittime non rientranti nelle categorie elencate nel D.P.C.M. 21 dicembre 1995 devono intendersi ascritti alla competenza regionale per ciò che concerne la competenza in materia di gestione del demanio marittimo, così come inteso nel D.lgs 105/1998. Infatti la legge 16 marzo 2001 n.88 ha disposto, dal 1° gennaio 2002 il conferimento alle regioni delle funzioni in materia di demanio marittimo anche nei porti di rilevanza economica regionale ed interregionali tra cui rientrano i porti turistici. Nel caso in cui, invece, la concessione ricada nella circoscrizione territoriale di una Autorità Portuale, competente al rilascio è il Presidente della stessa. Considerando, inoltre, che i porti ed approdi turistici rientrano nella classe III della categoria II di cui alla legge 84/1994 e sono considerati, oggi di rilevanza regionale ed interregionale, si può allora concludere che è competenza delle Regioni il rilascio delle relative concessioni. Per quel che concerne la domanda di concessione è stabilito che “Chiunque intenda occupare zone del demanio marittimo e del mare territoriale o apportarvi innovazioni, allo scopo di realizzare strutture dedicate alla nautica da diporto quali porti turistici e approdi turistici, deve presentare una domanda al capo del compartimento marittimo competente per territorio (ora Regione o Autorità Portuale), dandone comunicazione al Comune”. La domanda deve essere corredata da un progetto preliminare che definisca le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e che contenga una dettagliata descrizione del progetto riguardante, altresì, i principali effetti che lo stesso potrebbe avere sull’ambiente. La cartografia di riferimento ai fini dell’esatta individuazione dell’area è quella catastale individuata dal Sistema Informativo Demanio (S.I.D.) reperibile sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. L’istanza deve essere presentata utilizzando l’apposita modulistica deve essere accompagnata da relazione sottoscritta e firmata da un tecnico iscritto all’albo professionale di appartenenza. Per quanto riguarda il procedimento di concessione esso si articola in diverse fasi che così possono essere sintetizzate:

1. Fase introduttiva: prevede la presentazione della domanda dall’aspirante concessionario (art.2);

2. Fase pubblicitaria: prevede la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ed inserzione nel Foglio annunzi legali della provincia (art.4);

3. Fase istruttoria: riguarda l’esame preliminare del progetto da parte di una conferenza di servizi convocata dal Sindaco del Comune interessato (art.5);

4. Fase di approvazione definitiva del progetto da parte della conferenza dei servizi (se il progetto è conforme agli strumenti di pianificazione ed urbanistica), o mediante accordo di programma (in caso di difformità) (art.6);

5. Fase conclusiva: consistente nel rilascio della concessione.

L’ordine di pubblicazione della domanda indica i giorni di inizio e fine pubblicazione e l’invito a tutti coloro che vi abbiano interesse a presentare osservazioni entro un termine non inferiore a 30 giorni e non superiore a 90 giorni e che le amministrazioni debbono valutare, dandone conto nelle motivazioni del provvedimento finale. Eventuali domande concorrenti devono pervenire, pena l’inammissibilità, entro il termine della presentazione delle opposizioni e sono a loro volta pubblicate ai fini di eventuali osservazioni. L’art. 5 disciplina la fase dell’esame del progetto. Esperita la pubblicazione, le istanze pervenute sono trasmesse con la relativa documentazione dall’autorità competente al sindaco del Comune interessato entro 30 giorni.
Successivamente, entro i 30 giorni dalla ricezione dei progetti, il sindaco è tenuto ad indire una Conferenza di servizi alla quale partecipano una pluralità di soggetti, ognuno dei quali portatore di uno specifico interesse.

Alla Conferenza di servizi devono partecipare: la Regione, per valutare sotto il profilo urbanistico e pianificatorio l’ammissibilità del progetto, nonché per la verifica delle caratteristiche del progetto in relazione all’art. 10, D.P.R. 12 aprile 1996 (valutazione di impatto ambientale) e per l’autorizzazione di cui all’art. 7 della L. 29 giugno 1939 n. 1497 (protezione delle bellezze naturali);

il Comune, al quale compete la valutazione riguardante il profilo urbanistico ed edilizio; la circoscrizione doganale, ai fini dell’autorizzazione di cui all’art. 19 del D.lgs. 8 novembre 1990 n. 374 (edificazione in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale); l’autorità competente al rilascio della concessione demaniale marittima;l’ufficio del genio civile opere marittime, ai fini della verifica dell’idoneità tecnica delle opere; l’ufficio del Ministero delle finanze competente per territorio, in relazione alle implicazioni dominicali del progetto; le altre amministrazioni che, in forza di leggi, regolamenti o appositi provvedimenti amministrativi, risultino titolari di specifici interessi pubblici.

Le domande, complete degli allegati, sono inviate agli Enti innanzi citati almeno 90 giorni prima della conferenza per l’opportuno vaglio delle medesime mediante i rispettivi uffici tecnici.
La Conferenza di servizi può disporre, per una sola volta, adeguamenti dei progetti preliminari a motivate prescrizioni, al fine di consentirne la concreta comparabilità.
La medesima decide sulle istanze rigettandole ovvero individuando, con provvedimento motivato, l’istanza ammessa alle successive fasi della procedura. Qualora non ricorrano ragioni di preferenza, si procede a pubblica gara.

Il successivo art. 6 disciplina l’approvazione del progetto definitivo. Entro 15 giorni dalla valutazione di ammissibilità del progetto preliminare, il Sindaco invita il richiedente alla presentazione del progetto definitivo che deve essere redatto ai sensi dell’art. 16 della L. n. 109 del 1994, concernente i lavori pubblici, con particolare attenzione al piano di monitoraggio e manutenzione dell’opera e del tratto di costa interessato ed allo studio d’impatto ambientale, ove prescritto. Il progetto definitivo viene approvato tramite A) conferenza di servizi in caso di conformità dello stesso ai vigenti strumenti di pianificazione ed urbanistici, ovvero, in caso di difformità, tramite accordo di programma.

Per la formalizzazione dei rispettivi provvedimenti di competenza, qualora non abbiano già provveduto in sede di esame del progetto preliminare, partecipano alla conferenza dei servizi o all’accordo di programma le amministrazioni che hanno partecipato all’esame del medesimo progetto preliminare; devono interessarsi, in ogni caso, il competente Ufficio del Genio civile delle opere marittime del Ministero dei Lavori Pubblici per la valutazione di idoneità tecnica delle opere descritte nel progetto nonché l’autorità competente per la pronuncia di compatibilità ambientale ai sensi del D.P.R. 12 aprile 1996.

Inoltre, la Regione, in relazione alle caratteristiche, localizzazione, tipologia, dimensioni ed interessi sovracomunali del progetto, nonché in relazione agli strumenti di pianificazione regionale vigenti, può disporre l’assunzione della responsabilità del procedimento di approvazione del progetto definitivo.

Infine, entro 150 giorni dalla data di convocazione, il progetto ed i documenti connessi sono inviati agli enti interessati per l’esame e l’espressione delle relative competenze.

Il rilascio della concessione demaniale avviene entro 30 giorni dall’esito favorevole della Conferenza di servizi o dall’accordo di programma di cui all’art. 6, l’autorità competente rilascia al richiedente la concessione demaniale marittima mediante atto pubblico redatto con le formalità di cui agli artt. 9 e 19 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione, previa determinazione del canone di concessione calcolato secondo le disposizioni di legge vigenti al momento della stipula. Copia dell’atto di concessione è trasmessa al competente ufficio del territorio del Ministero delle Finanze.

Dopo l’approvazione dell’atto di concessione, l’Autorità competente, con l’assistenza, ove lo ritenga necessario, dell’Ufficio del Genio civile, per le opere marittime, immette il concessionario nel possesso di beni oggetto della concessione. La consegna risulta da processo verbale.

L’esecuzione delle opere è soggetta alla vigilanza ed al collaudo finale di una commissione composta dall’autorità competente ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.P.R. citato , dal capo dell’Ufficio del genio civile per le opere marittime, dal capo del competente ufficio del territorio del Ministero delle Finanze (ora Agenzia delle Dogane) e dal Sindaco o da loro delegati. Veniamo ora la figura del concessionario. Questi è, da un lato titolare di una posizione pubblicistica, attinente al rapporto concessorio con l’Autorità concedente ; e dall’altro è titolare di una posizione privatistica, relativa al rapporto di gestione dell’infrastruttura con l’ utenza. In forza di questa posizione pubblicistica e del bene pubblico concesso in uso esclusivo, il concessionario è tenuto ad esercitare direttamente la concessione (art. 30 regolamento di esecuzione cod. nav.). Tale regola appare inoltre giustificata sulla base del fatto che la concessione è fatta ad personam dalla pubblica amministrazione e la scelta è avvenuta sulla base di un criterio personale. Ne consegue che il concessionario non può disporre liberamente del diritto di utilizzare i beni concessi tant’è vero che il cod. nav. (art.47) dispone che l’amministrazione ha la facoltà di dichiarare la decadenza del concessionario anche a motivo dell’abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione. Tuttavia, il concessionario può disporre dei propri diritti nei limiti fissati dal codice della navigazione che prevede due ipotesi di sostituzione. La prima è prevista dall’art. 46 cod. nav. e si ha quando il concessionario viene sostituito integralmente da un terzo nella propria posizione (c.d. subingresso nella concessione); è richiesta però l’autorizzazione della pubblica amministrazione dato che al concessionario originario ne subentra un altro e sarà quest’ultimo a tenere i rapporti con la P.A. La seconda figura di sostituzione si ha quando il concessionario concede ad un terzo il godimento e/o esercizio totale o parziale della concessione (la c.d. subconcessione). Le ipotesi di subconcessione sono previste dall’art.45-bis cod. nav. che distingue se la concessione è fatta nella sua interezza o riguarda solo attività secondarie. Nel primo caso la subconcessione è ammessa solo in casi eccezionali e per determinati periodi di tempo, previa autorizzazione dell’Autorità competente. Se la concessione ha, invece, ad oggetto attività secondarie è richiesta solo l’autorizzazione della medesima autorità.

Rispetto al subingresso, nei casi di subconcessione non si verifica alcuna sostituzione di un terzo al concessionario, il quale continuerà a tenere i rapporti con la P.A. A parte queste particolari situazioni di sostituzione, il rapporto che generalmente e comunemente si instaura tra il concessionario di una struttura dedicata alla nautica da diporto ed un privato che intende usufruire dei servizi della struttura stessa (dal posto dell’unità ai servizi di luce ed acqua) è qualificato come contratto di ormeggio. è un contratto atipico mediante il quale il privato-utente si obbliga a pagare un corrispettivo per poter usufruire dei servizi e per poter stazionare la sua unità da diporto.